« Vous, le Cormenin député, que pouvez-vous avoir de commun avec le Cormenin impérialiste, avec le Cormenin légitimiste, avec le Cormenin propagandiste, avec le Cormenin libelliste ? – Êtes-vous cinq ? N’êtes-vous qu’un ? » (Lingay, 1837, p. 16). C’est ainsi qu’en 1837, un électeur de Joigny, nommé Lingay, s’adresse à Cormenin pour lui reprocher ses prises de position sur la liste civile.

Deux siècles plus tard, le lecteur de Cormenin doit bien reconnaître qu’il partage la perplexité de Lingay. Cette perplexité pourrait venir d’un manque de connaissance de l’homme et de son œuvre. Pendant longtemps, il n’a pas eu l’honneur de grandes études, se contentant de quelques portraits datés et à la marge1. Charles Lyon-Caen regrettait d’ailleurs en 1830 « l’oubli dans lequel il [était] tombé » (Lyon-Caen, 1930, p. 3). Récemment en revanche, les historiens du droit se sont saisis du sujet et ont tenté de sortir Cormenin de cet oubli. Devenu un sujet à part entière, il s’est vu consacrer des études d’envergure, avec l’ambition de dresser un portrait le plus complet possible de l’auteur et de le cerner à travers ses écrits2. Un récent ouvrage lui est ainsi dédié et se donne pour but de « raviver les couleurs de Cormenin et lui redonner un certain relief » (Lauba, 2024, p. 9). L’effort est, à n’en pas douter, nécessaire. Pourtant, malgré la conjonction des forces, la multitude des aspects envisagés de l’auteur et les différentes facettes éclairées de son œuvre, il semble difficile de se départir du constat originel : le parcours de Cormenin peut être qualifié de « labyrinthique », l’homme est « pétri de paradoxes » et le lecteur reste « perplexe » (Lauba, 2024, p. 12-13).

Étrange situation pour un homme que l’on désigne comme l’un des « pères fondateurs du droit administratif » aux côtés de Gérando et Macarel et à qui l’on attribue la paternité de la Constitution de 1848 instituant le suffrage universel et le Tribunal des conflits (par exemple, Coltice, 2011 ; Sanchez, 2024 ; Voilliot, 2024). Étrange également pour un homme dont les éléments biographiques nous sont bien connus.

Né en 1788 à Paris et mort 80 ans plus tard dans la même ville, l’homme a mené de multiples carrières. Originaire d’une ancienne famille de robe, il avait pour parrain le duc de Penthièvre et pour marraine la princesse de Lamballe. Après une scolarité à l’École centrale de Paris, il entreprend des études à l’École de droit de Paris sous l’Empire. Attiré par la poésie et enthousiasmé par l’empereur, il compose vers 1810 une ode à la gloire de Napoléon qui lui ouvre les portes de la carrière administrative. Il entre au Conseil d’État et devient auditeur du comité du contentieux à 22 ans. Sous la Restauration, il se rallie aux Bourbons et devient maître des requêtes surnuméraire en 1814. C’est aussi sous la Restauration qu’il publie ses premiers ouvrages dont Du Conseil d’État envisagé comme conseil et comme juridiction en 1818 et la première édition de ses Questions de droit administratif en 1822. En 1828, il ajoute à ses carrières de conseiller d’État et d’écrivain celle de député puisqu’il est élu à la chambre et siège sur les bancs du centre gauche. En 1830, il vote l’adresse des 221 qui provoque la dissolution de la Chambre, mais il refuse de s’associer au nouveau régime et démissionne le 7 août 1830. Il est réélu en 1831 et siège à gauche. Le Cormenin politique se révèle également dans l’écriture de pamphlets qui commencent à le rendre populaire. Il adopte pour l’occasion le pseudonyme de Timon, sous lequel il publiera toute la monarchie de Juillet des pamphlets et quelques ouvrages3. Rallié à la cause républicaine dans les années 1840, il est nommé président du comité de constitution, dont on lui attribue la paternité. À nouveau nommé membre du Conseil d’État et président de la section du contentieux en 1849, il renonce de nouveau à son mandat de député. Au moment du coup d’État, il affirme d’abord son opposition, avant de s’incliner devant le vœu populaire et de reprendre sa place au Conseil d’État. Cormenin termine ensuite sa carrière paisiblement. Il entre en 1855 à l’Académie des sciences morales et politiques. Il est fait commandeur de la légion d’honneur en 1865.

Cette histoire, nous l’avons dit, est bien connue4. Mais tout de même, la part de mystère chez Cormenin demeure. Sans doute parce que l’homme lui-même reste insaisissable. En effet, il est difficile de se faire une véritable opinion de l’auteur et de son œuvre tant les avis divergent, aussi bien chez ses contemporains que chez ceux qui l’ont étudié. Louis-Marie semble pouvoir susciter les réactions et les sentiments les plus contraires. On peut lire de lui tout aussi bien qu’il est un « champion des libertés publiques » (Le Figaro, 19 mai 1829, p. 1), le « prince de la science administrative » (Chauveau, 1848, p. viii), ou qu’il n’est « ni un grand jurisconsulte, ni un grand écrivain » (Granier de Cassagnac, 1845, p. 1). Il faut donc tenter d’y voir plus clair.

Notre auteur est connu pour être appliqué ; laborieux selon ses ennemis5. Il aime l’ordre et les classifications ; à outrance et au détriment du fond selon ses détracteurs (Bastid, 1948, p. 31-32). On dit aussi qu’il est intelligent, encore que cette intelligence soit parfois qualifiée de superficielle et besogneuse (ibid., p. 32). Tocqueville n’hésite pas à aller jusqu’à accuser les « défauts de son esprit » (Tocqueville, 1893, p. 286). Il semble également certain que Cormenin est vaniteux, c’est un reproche partagé par ses amis et ses ennemis. Les appréciations sur l’ampleur de cette vanité varient. Plusieurs observateurs estiment néanmoins que notre auteur se considère tout simplement comme l’un des plus grands hommes du siècle (Tocqueville, 1893, p. 285 ; Bastid, 1948, p. 34). Mais sa vanité est balancée par une nature généreuse et bienveillante, probablement due à une foi sincère et profonde (Bastid, 1948, p. 35-36 ; Coltice, 2011, p. 15).

Au fond, ces considérations portent une grande part de subjectivité et dépendent à la fois des liens de ceux qui les formulent avec notre auteur, mais aussi parfois des circonstances politiques. Par exemple, Cormenin se retrouve plus facilement sous le feu des critiques lorsqu’il joue un rôle important dans le comité constituant de 1848. Néanmoins, deux reproches semblent dépasser les considérations subjectives, les inimitiés et les conflits politiques.

Le premier est la versatilité politique de notre auteur (par exemple Bastid, 1948, p. 8 ; Coltice, 2011, p. 15). « On ne pensera jamais à représenter Cormenin comme un modèle de fermeté dans ses opinions » disait Lyon-Caen (Lyon-Caen, 1930, p. 27). Ses contemporains lui reprochaient de se placer « dans une perpétuelle et accablante contradiction » (L’Indépendant de la Moselle, 1832) ou de n’être qu’un « chevalier errant de la politique » (Anonyme, 1845, p. 7). Admiratif de Napoléon, rallié aux Bourbons, proche des radicaux sous la monarchie de Juillet pour s’éloigner des républicains dans les années 1840 avant de rédiger la Constitution de 1848, pour finalement accepter le coup d’État de 1851 et soutenir le Second Empire, l’homme a suscité des reproches qui ne semblent pas immérités.

Deuxièmement, on reproche à Cormenin de ne pas faire système, de ne pas avoir d’ambition doctrinale. Dès 1823, Dupin regrette « qu’embrassant la science du droit administratif dans son ensemble, il n’eût pas élevé un monument régulier de cette science, au lieu d’en préparer simplement les matériaux » (Dupin, 1823, p. 524). Beaucoup plus récemment, Damien Salles lui reproche « un mode d’exposition rudimentaire, une priorité accordée aux faits sur les principes, un défaut de vue d’ensemble, de même qu’un plan ne procédant pas d’idées générales » (Salles, 2021, p. 211). En un mot, il manquerait de fond et se contenterait d’ordonner des règles juridiques sans véritable méthode ou finalité. Aucune pensée structurante, par exemple sur l’État, ne viendrait soutenir sa pensée (Fraysse, 2022)6. Et il faudrait attendre la cinquième édition de ses Questions de droit administratif pour voir apparaître une présentation plus théorique, les premières se contentant de quelques principes généraux et d’une énumération des principes de législation et de la jurisprudence (Touzeil-Divina, 2009, p. 66).

À ce stade, force est de constater que la perplexité va croissant. Cormenin serait donc le père du droit administratif, mais sans avoir fait de système ou proposé une doctrine ? Il serait l’un des hommes politiques choisis pour instituer la République alors qu’il aurait trahi tous les régimes précédents ? Tout cela est possible, c’est vrai. Mais l’homme et l’œuvre méritent que l’on s’interroge davantage. Cormenin peut-il n’être qu’un opportuniste au pire, un esprit médiocre au mieux ? N’a-t-il vraiment écrit qu’au gré des circonstances ? Son apport doctrinal ne se limite-t-il qu’à la mise en forme de règles existantes ? Ou peut-on, au contraire, trouver une forme de constance, de cohérence, dans sa pensée ?

Naturellement, laver Cormenin de tous les reproches qui lui sont adressés n’est pas le propos de cet article. La tâche est, d’une part, abyssale, d’autre part, peu pertinente car les reproches sont loin d’être tous immérités. En revanche, il s’agira de tenter de comprendre le système de pensée de Cormenin, ou les lignes qu’il a pu suivre. Car s’il est un auteur aride et versatile, il est aussi un homme intelligent. Certes, il n’est pas sympathique. Certes, il est vaniteux. Mais de là à ne voir dans son œuvre et sa trajectoire qu’un opportunisme qu’il n’aurait même pas pris la peine de masquer, il y a un pas qu’il ne faut pas franchir sans précautions. Par ailleurs, le manque d’ambition théorique ne doit pas signifier que son œuvre ne contient pas de principes directeurs, à défaut d’un véritable système. Cormenin se félicite de n’agir qu’en vertu de principes logiques, à son lecteur désormais de rechercher cette logique dans sa pensée. Au-delà de ses incohérences et de ses variations, apparaissent alors des lignes de conduite (1), mais aussi des lignes idéologiques (2) dont il ne se détourne jamais.

1. La ligne de conduite de Cormenin

Notre auteur se pique de logique. On dit de lui qu’il se veut le « spirituel champion de la logique et de la vérité » (Anonyme, 1845, p. 10). Il est vrai que Cormenin s’impose une véritable ligne de conduite qui guide à la fois ses œuvres et sa compréhension du droit et du système politique. Pour lui, deux principes sont essentiels : l’ordre (1.1) et l’harmonie (1.2).

1.1. L’ordonnancement du droit

Cormenin affirme dans ses Questions de droit administratif de 1823 que la législation administrative « n’est guère qu’un entassement incohérent d’articles où tout est mêlé, ce qui est de principe et ce qui est de règlement ; ce qui est transitoire et ce qui est définitif, ce qui est des choses et ce qui est des personnes7 ». Cette formule est sans doute l’une des plus célèbres de notre auteur. Elle est reprise par de nombreux administrativistes dans les années qui suivent8.

Cormenin demeure celui qui aurait posé un diagnostic sur la législation administrative : il fallait y mettre de l’ordre. Il n’est pourtant pas le premier à en faire le constat, ni le seul. Déjà en 1808, Bonnin regrettait le manque dans l’administration « de règles fixes qui la dirigent » et la « confusion résultante de l’amalgame de lois nouvelles et anciennes » (Bonnin, 1808, p. 1)9. Fleurigeon décrivait l’année suivante les règles « disséminées dans une foule de lois, soit étrangères en apparence à leurs fonctions, soit déjà anciennes, soit rapportées en partie » et l’étude « devenue très laborieuse » de ces dernières (Fleurigeon, 1809, p. 13). Difficile de croire que Cormenin a pu échapper aux œuvres de ces jurisconsultes. Étudiant en droit sous l’Empire, ces ouvrages faisaient partie de ceux qu’il a dû étudier, ou du moins croiser. Plus proche de notre auteur, Macarel rapporte en 1818 que les lois administratives sont « obscures, incomplètes, embarrassées de détails et de dispositions accidentelles et transitoires » (Macarel, 1818, p. vii). Si Louis-Marie répugne à rendre hommage à son contemporain dans ses ouvrages, les quelques citations qu’il lui accorde en notes de bas de page montrent qu’il l’a bien lu10. Macarel en revanche cite Cormenin et le nomme parmi les membres du Conseil d’État qui « ont bien voulu [l’]éclairer de leurs avis » dans la confection des Éléments de jurisprudence administrative (ibid., p. xi). Difficile alors de savoir quel auteur a pu influencer l’autre sur ce point, ou même si influence il y a eu. Dans tous les cas, les auteurs de l’Empire suffisent à démontrer que leur constat n’était pas novateur.

Quoi qu’il en soit, la formule est restée et avec elle l’idée que la paternité du constat revenait à Cormenin. Reste que si l’idée n’est pas franchement originale11, l’auteur se donne pour mission de mettre de l’ordre dans le droit administratif. Sans questionner véritablement son fondement, il tente de dégager les règles essentielles de la justice administrative et de son droit. Ils tiennent en quelques mots : « Clarté des règles, simplicité des formes » (Cormenin, 1834, p. i). Autrement dit, les citoyens doivent savoir quelles lois règlent leurs intérêts, quels juges les appliquent et quelles garanties leur donnent les juges. Ses ouvrages de droit administratif œuvrent dans ce sens. Leur but, assumé et revendiqué, est de populariser la science du droit dans l’intérêt des parties. Cette fois encore, il ne faut voir aucune originalité chez notre auteur. Les mêmes motivations animaient ses prédécesseurs et animent ses contemporains12. Et pour y répondre, Cormenin fait dans un premier temps le choix d’un plan alphabétique. Ses premières œuvres sont avant tout, il le dit, des œuvres de classement. L’effort est louable, mais il ne doit pas surprendre. Chez les juristes du début du xix^e siècle, les méthodes du droit romain et de l’exégèse entravent encore une réflexion originale sur le droit administratif (Legendre, 2018, p. 77 ; Falélavaki, 2016, p. 40 et suiv.). Les écoles de droit, celles même qu’a fréquentées le jeune Louis-Marie, sont nées pour l’enseignement du Code et se proposent avant tout de former des professionnels, des techniciens du droit (Rémy, 1985).

Il n’en reste pas moins qu’en mettant l’accent sur l’ordre interne du droit administratif, Cormenin contribue à garantir sa cohésion et son identité. Notre auteur parvient ainsi à populariser la science du droit administratif en construction en affirmant son identité propre, ce qui est primordial au début du xix^e siècle. Il parvient à isoler son identité spécifique en montrant sa cohérence et ainsi la nécessité de son étude. Si sa méthode n’est pas originale, sa démonstration en revanche est essentielle. C’est sans doute ce qui permet à Dufour d’affirmer en 1843 que c’est par les Questions de droit administratif « que la possibilité et l’utilité de son [le droit administratif] étude ont frappé tous les yeux » (Dufour, 1843, t. 1, p. viii). Sans originalité, la démarche de Cormenin et son intelligence ont été d’identifier les ressorts qui permettraient au droit administratif de se développer en tant que science, un travail titanesque dans le contexte de la Restauration. Et pour cela, il avait également besoin selon lui d’harmonie et de cohérence.

1.2. La mise en harmonie des principes

Si Cormenin aime l’ordre, il aime encore plus l’harmonie et la logique. Il est donc indispensable pour lui que les institutions, les lois, les mœurs, en somme que le droit soit en harmonie avec la forme du gouvernement. Autrement dit, selon notre auteur, les changements de régime doivent impliquer des changements profonds dans le droit. Le principe est simple : un nouveau gouvernement naît, il faut s’y plier et s’y accommoder (Cormenin, 1818, p. 234). Concrètement, il faut savoir faire évoluer les opinions, les mœurs, les lois et les institutions13. Au fond, les institutions ne sont que passagères, leur appréciation doit être relative et dépendre entièrement du gouvernement auquel elles sont rattachées. Cormenin ne dit rien d’autre quand il affirme : « Toutes les institutions humaines n’ont qu’une utilité de temps et de relation ; bonnes peut-être pour une époque, mauvaises pour une autre époque » (Cormenin, 1840, t. 1, p. xv).

Cette nécessaire adaptabilité concerne avant tout le droit public. Louis-Marie écrit : « Si les vérités de la morale sont de tout temps et de tous les pays, les vérités de la politique changent avec les siècles, la fortune, les lieux, les choses et les hommes » (Cormenin, 1818, p. 112). Sans aller jusqu’à partager l’opinion de Macarel selon qui les règles administratives peuvent transcender les spécificités nationales, Cormenin semble ici reconnaître avec lui que certaines lois sont immuables et d’autres changent selon les époques et les lieux14 (Macarel, 1820, p. 26). Or, Macarel se réclame dans cette interprétation de Domat. On le voit une nouvelle fois, les juristes du premier xix^e siècle, les « pères fondateurs du droit administratif » sont aussi le résultat d’une formation qui fait la part belle aux grands jurisconsultes de l’Ancien Régime et notamment à leurs théories jusnaturalistes.

Sous la plume de notre auteur, les lois civiles correspondent aux vérités morales. Bien sûr, le Code civil peut évoluer parfois. Mais si les lois civiles changent c’est uniquement parce que le principe politique s’en mêle (Cormenin, 1834, p. i). Il n’en va pas de même pour le droit public, qui enveloppe selon notre auteur le « droit politique » et le « droit administratif ».

Selon Cormenin, l’obligation essentielle de chaque gouvernement est de rester fidèle à son principe : « Tout gouvernement, quelle que soit sa forme, monarchique, aristocratique, républicaine, ne peut sans péril de mort, violer la loi de son principe » (Cormenin, 1832, p. 44). Ce principe explique pourquoi notre auteur peut parfois subitement tourner le dos à certains gouvernements. Du moins, il explique les raisons principales qui fondent ses reproches à son encontre. Prenons l’exemple du gouvernement de Juillet. Cormenin démissionne de son mandat de député en 1830, non pas parce qu’il ne soutient pas la révolution de Juillet, mais parce que la Chambre a selon lui violé le principe de son établissement et n’a pas respecté son mandat. En l’espèce, il lui reproche de ne pas avoir convoqué des assemblées primaires qui auraient nommé un congrès constituant pour faire la Charte avant de se dissoudre. Or, les Congrès doivent faire les constitutions et les Chambres doivent faire les lois. Et comme les constitutions doivent précéder les lois, les Congrès doivent précéder les Chambres. Le gouvernement de Juillet comporte ainsi un défaut essentiel dans son origine. C’est une incohérence.

Au fond, les critiques formulées par Louis-Marie contre tel ou tel régime ne sont jamais que des résultats de la logique. Les gouvernements sont attaqués non pas dans la valeur de leurs principes fondateurs mais dans leur manque de cohérence. Notre auteur estime pouvoir formuler ces critiques grâce à l’expertise juridique dont il se revendique. Drapé dans ce costume d’expert, il se défend de vouloir proposer quelque changement et se défend du moindre zèle politique. C’est ce qui lui permet de se rallier à des régimes très différents. Par exemple, lorsqu’il se rallie à la République en 1848, il le fait par simple déduction et non par conviction politique : le peuple est souverain et le peuple veut une république, il faut donc lui donner une république. Cette logique, parfois poussée à l’extrême, guide notre auteur dans toute sa réflexion, quitte à susciter l’agacement de ceux qui le côtoient. Barrot lui reproche ainsi d’avoir eu « la prétention de pousser la logique en politique jusqu’à l’absolu » (Barrot, 1875, t. 2, p. 324)15.

Cette même logique l’anime dans sa définition et sa compréhension du droit administratif. D’abord, dans la justification même de son existence, puisque le droit administratif est logiquement déduit du bouleversement révolutionnaire. Fidèle à une analyse classique au xix^e siècle initiée dès les premiers ouvrages parus sous l’Empire16, Cormenin voit dans la Révolution française le moment fondateur du droit administratif (Lemée, 2023, p. 14). À l’instar de nombre de ses contemporains, il considère qu’en séparant les pouvoirs par peur des parlements, l’Assemblée nationale constituante a dépouillé les tribunaux judiciaires d’une partie de leurs attributions (Cormenin, 1818, p. 122 et 1840, t. 1, p. xxiii). Parallèlement, la même Assemblée a donné au pouvoir administratif une organisation forte, des attributions nouvelles et une juridiction presque illimitée (Cormenin, 1818, p. 17 et 1840, t. 1, p. xxiii). C’est très logique pour notre auteur : la séparation des pouvoirs ayant créé un pouvoir judicaire, ce dernier ne doit connaître que des matières judiciaires. Les matières administratives sont exclues de sa compétence. Mais on ne peut pas non plus confier le contentieux administratif à l’administration elle-même car le pouvoir d’administrer et le pouvoir de juger administrativement doivent être distincts, à l’image du pouvoir de faire les lois et de celui de les exécuter. La logique, l’ordre et le respect des catégories imposent donc le dualisme juridictionnel. Une analyse qui sera reprise bien plus tard, sous la III^e République, quand les enjeux politiques se seront éloignés de la construction du droit administratif. Duguit expliquera en effet, comme Cormenin, la naissance du droit administratif en 1790 de façon « très simple et très logique » : un pouvoir judiciaire est créé, il doit avoir la charge du jugement des crimes et des différends entre particuliers, il ne peut donc pas régler les différends administratifs (Duguit, 1907, p. 325). Preuve que si l’argument fondé sur la pure déduction peut dénoter au moment où le droit administratif se construit essentiellement dans son rapport avec la politique, l’apport de Cormenin n’est peut-être pas si négligeable en ce qu’il parvient à trouver un argument qui se détache des enjeux politiques et constitutionnels, et ce avant ses contemporains.

Il faut néanmoins nuancer cette précocité de pensée car pour notre auteur les lois administratives demeurent essentiellement liées aux conditions politiques. Comme ses contemporains, il fonde le droit administratif sur des bases constitutionnelles (Bigot, 2003 ; Lemée, 2017). Encore une fois, Louis-Marie montre qu’il a fait son éducation juridique sous l’Empire. Il est étudiant au moment où Portiez de l’Oise17 enseigne la législation administrative, Portiez qui dit ouvrir le code politique « pour y puiser les dispositions qui peuvent éclairer notre marche et former les éléments du cours » (Portiez, 1808, p. xi). Il a également pu lire Challan et Gillet qui estiment que : « Les principes généraux dictés par la Constitution d’un État doivent sans doute diriger l’administration » (Challan, Gillet, 1802, p. 20). Surtout, encore une fois, on retrouve chez lui l’influence de Bonnin, qui décrit l’administration comme « une émanation » du gouvernement et en déduit que « les lois constitutionnelles sont la base des lois administratives » (Bonnin, 1812, t. 2, p. 236). Cormenin s’inscrit dans leurs pas en admettant que les lois administratives sont « subordonnées aux besoins de l’administration et au système de gouvernement » (Cormenin, 1818, p. 229). Il en déduit que, loin de représenter une continuité et une stabilité18 face aux changements politiques, le droit administratif doit les suivre. Alors que les lois civiles sont « la raison et la justice universelles » (ibid., p. 229), les lois administratives subissent nécessairement les changements politiques.

Or, selon Cormenin, il faut bien reconnaître que les lois administratives ne sont pas suffisamment en harmonie avec les principes politiques. L’administration ne s’adapte pas suffisamment aux changements de régime depuis 1789. Elle correspond ainsi mal aux monarchies constitutionnelles, il lui reproche de participer trop « du vice des temps orageux où elle est née » (Cormenin, 1834, p. i). Fort heureusement, la solution existe. Afin de remettre de la cohérence dans la législation administrative, il faut la refondre « pour la tourner (au génie particulier de notre gouvernement et) aux besoins de notre temps » (ibid., p. vi). Ce reproche de disharmonie, s’il n’est pas original, a le mérite de faire mouche et sera repris par de nombreux écrivains contemporains de notre auteur19.

C’est bien là que réside l’apport de Cormenin. Les idées qu’il formule ne sont pas nécessairement novatrices, ses analyses sont plutôt classiques. En revanche, il parvient à saisir les préoccupations de son époque et à les ordonner afin de rendre les enjeux accessibles et lisibles au plus grand nombre. Prisonnier de son éducation, il ne parvient à sortir ni des méthodes exégétiques transposées au droit, ni à l’analyse d’un système nécessairement harmonieux, ni du lien esquissé sous l’Empire entre droit administratif et droit constitutionnel. Pour autant, cela ne signifie pas que Cormenin se cache uniquement derrière cette ligne de conduite. Il est aussi sincèrement attaché à des principes qu’il défendra à travers toute son œuvre.

2. La ligne idéologique de Cormenin

Si l’on a pu reprocher à Cormenin de trahir des gouvernements, de faire varier ses opinions, deux grands principes lui ont toujours servi de guides. Patriote convaincu et défenseur de la nation française par-dessus tout, notre auteur est attaché à la promotion de la spécificité nationale (2.1). Il apparaît également profondément soucieux des libertés, qu’il défendra sous tous les régimes, selon des formes qui pourront évoluer (2.2).

2.1. La défense de la spécificité nationale

Cormenin est convaincu qu’il est inutile de comparer le droit et les institutions avec ceux d’autres pays. Cette conviction est loin d’être le trait d’une pensée originale au début du xix^e siècle (Perroud, Katsoulas, 2021 ; Mestre, 2021 ; Falélavaki, 2016 ; Platon, 2007 ; Rivero, 1969). Mais notre auteur est l’un des rares à l’exprimer aussi clairement et surtout à prendre le temps de la justifier dans ses ouvrages. Dès 1818, alors qu’il traite du Conseil d’État, il dit : « Cessons de nous comparer toujours à d’autres peuples » (Cormenin, 1818, p. 52). Ensuite, il explique à plusieurs reprises ce qui motive ce refus. Par exemple, en 1840 : « Chaque pays a ses institutions, chaque institution ses problèmes et chaque problème sa solution propre » (Cormenin, 1840, t. 1, p. i). En clair, il est inutile de chercher à comparer le droit car il n’est pas comparable. Le droit est profondément national.

Ce refus ne trouve pas sa source dans un désintérêt voire une ignorance de l’étranger et de ses réalités. Cormenin voyage, il s’intéresse aux autres pays et aux événements qui s’y déroulent. Comme poète, il écrit des vers sur la Pologne, la Russie ou encore l’Italie (Bastid, 1948, p. 17-20). Sous la monarchie de Juillet, il visite l’Espagne à laquelle il consacre plusieurs textes empreints de lyrisme (Bastid, 1948, p. 20 ; Beuvant, 2024). Il soutient même l’indépendance de l’Italie dans un pamphlet de 1848 (Cormenin, 1848b ; Fioravanti, 2024). Mais jamais les références aux pays étrangers ne servent à comparer des réalités juridiques. Encore moins à s’inspirer de certaines de leurs solutions. Au mieux, Cormenin offre son aide et sa plume pour soutenir et défendre les pays opprimés20. Dans ses ouvrages juridiques, aucune analyse n’est consacrée à l’étranger. Si quelques lignes sont concédées, c’est uniquement à titre d’illustration et de façon très sommaire.

Comment alors expliquer ce refus de la comparaison ? Il est de notoriété publique que Cormenin est un patriote convaincu (Lauba, 2024, p. 16). Ce patriotisme passe avant l’attachement à un régime politique, avant même la liberté : « Avant toute liberté, avant toute forme de gouvernement, avant toute organisation sociale et politique, avant tout pouvoir intérieur, avant toute chose, je préfère le salut de la nation ! » (Timon, 1869, p. 390). Un tel patriotisme le pousse naturellement à défendre le droit national, mais aussi à affirmer sa supériorité sur tous les droits étrangers21. Pour lui, en droit comme ailleurs, les choses sont claires : « La France mène le monde » (Cormenin, 1840, t. 1, p. ix). Dès lors, difficile d’imaginer les Français aller chercher chez leurs voisins des idées, des inspirations ou des solutions juridiques. Si transmission de savoirs il doit y avoir, ils ne peuvent partir que de la France pour aller éclairer des voisins moins avancés dans le domaine du droit, ou plus largement de la civilisation.

Cependant, cette première explication ne satisfait pas complètement. En effet certains contemporains de Cormenin n’hésitent pas à utiliser la comparaison dans un but patriotique. Devant des libéraux qui cherchent à démontrer que le système français n’est ni nécessaire, ni universel, ni libéral22, la comparaison peut aussi devenir un argument pour affirmer la spécificité, mais aussi la supériorité française. Par exemple, De Broglie compare la France à l’Angleterre pour finalement conclure que l’ordre des choses en France offre plus de garanties qu’en Angleterre (De Broglie, 1863, p. 282). En tout cas, Henrion de Pansey insiste fortement sur cet aspect de sa démonstration quand il tente de démontrer la spécificité française (cité par Cotelle, 1830, p. 9). Il ne s’agit certes pas là d’une véritable comparaison mais d’un argument purement rhétorique, voire spécieux, raison peut-être pour laquelle Cormenin répugne à y avoir recours.

En réalité, son refus tient moins du patriotisme que de la conviction que les droits ne sont pas comparables. Le droit est par nature profondément national. Comme toutes les nations, la France a « son caractère propre, son humeur, et je dirai presque son tempérament » (Cormenin, 1840, t. 1, p. viii). C’est ce que notre auteur appelle le « génie particulier » (Cormenin, 1834, p. vi et 1840, t. 1, p. viii) de chaque pays. Au fond, comme les institutions doivent s’adapter à chaque époque, elles doivent aussi s’adapter à chaque peuple. La relativité du droit est temporelle et spatiale. Contrairement aux rares hommes qui prônent encore l’universalisme du droit23, Cormenin rejoint l’opinion dominante qui fait du droit « un sujet exclusivement national » (Mallein, 1857, p. 129). Le droit exprime ainsi « l’esprit d’un peuple ». Difficile de ne pas sentir dans ce discours l’influence savignienne. Chez les administrativistes, dont Cormenin fait partie sans se distinguer, le droit est le produit des institutions sociales de chaque pays. Il ne leur reste plus alors qu’à dégager le génie particulier de la France. Et c’est ici que Cormenin s’illustre.

Selon lui, le « génie particulier » de la France, c’est la centralisation24. Plus largement, Cormenin explique que le tempérament français est l’unité (Cormenin, 1840, t. 1, p. viii)25. Au-delà de la centralisation, il s’agit donc d’un amour de l’ordre, de l’ensemble. Un tempérament qui n’est pas très éloigné donc de celui de l’homme qui tient la plume. La ligne idéologique rejoint la ligne de conduite. On retrouve d’ailleurs dans son raisonnement un attachement profond à la foi catholique. En effet, il écrit que l’idée même de Dieu est celle d’unité et que le catholicisme est « le miracle de la centralisation » (Cormenin, 1842, p. 98).

Pour comprendre l’ordonnancement juridique français, il devient alors essentiel de s’arrêter sur la centralisation comme fait déterminant. Cette dernière a des répercussions immédiates sur le droit. Elle contribue en grande partie à expliquer le dualisme juridictionnel. Cormenin explique ainsi que la centralisation politique a fondé le droit administratif et lui a permis d’avoir sa législation spéciale, ses tribunaux, sa procédure. La raison en est simple : la centralisation a fondé l’indépendance du pays, la division, la hiérarchie et l’unité des pouvoirs. En un mot, c’est donc la centralisation politique, la forme de l’État unitaire et resserré, qui explique la France administrative (Cormenin, 1840, t. 1, p. i). En tant que spécificité française, la centralisation fonde le droit administratif et son autonomie vis-à-vis du droit civil.

Cormenin reconnaît cependant que la centralisation peut « gêne[r] la liberté » (Cormenin, 1842, p. 72). Il le déplore mais rappelle que l’absence de centralisation mènerait à l’anarchie. En revanche, il insiste pour encadrer la centralisation au mieux afin de préserver la liberté, autre principe essentiel de sa pensée et de son œuvre.

2.2. La défense des libertés

Cormenin affirme qu’un gouvernement n’est bon que s’il préserve et défend la liberté. Notre auteur est, nous l’avons dit, guidé par une foi profonde et une nature bienveillante et charitable qui s’accordent sans difficulté avec ce libéralisme politique. Mieux, sa rigueur joue également en faveur du libéralisme. En effet, Louis-Marie explique que la liberté est devenue un droit depuis 1789 et est donc placée sous la protection de la loi (Cormenin, 1842, p. 126). Or, le respect de la loi est d’une importance fondamentale selon lui. Le gouvernement doit donc garantir à tout prix la liberté parce que la loi le lui impose. Et, sous un gouvernement représentatif, la liberté est assurée par le droit de pétition, la voix des députés, l’indépendance et l’inamovibilité des tribunaux et la liberté de la presse. Ici, l’on sent poindre quelques préférences personnelles de Cormenin, qui reste attaché à certains principes à travers les différents régimes politiques. Est-ce à dire pour autant qu’il peut véritablement être qualifié de libéral ? Tocqueville en doute quand il lui reproche de n’agir que par pur chauvinisme et par goût de l’expérimentation dans son projet pour la Constitution de 184826. Il est vrai également que son libéralisme se concilie parfaitement avec un gouvernement fort ou monarchique. Cormenin explique qu’il ne voit pas la liberté civile et la prérogative royale comme deux choses inconciliables. Au contraire, plus la liberté sera assurée, plus les sujets seront heureux et plus le gouvernement sera stable (Cormenin, 1818, p. 128). Cela lui permet alors d’être proche du gouvernement des Bourbons. Pour autant, ces affirmations tendent plutôt à confirmer le libéralisme de l’auteur. Rappelons en effet qu’il est un homme du xix^e siècle et un administrativiste. Le libéralisme dominant est alors un libéralisme étatique qui admet certes les libertés particulières, mais donne toujours l’avantage aux intérêts de l’État (par exemple Bigot, 2012 ; Laidié, 2001 ; Jaume, 1997).

C’est d’ailleurs bien ce libéralisme d’essence étatique qui s’exprime dans son analyse de la justice administrative. Il lui apparaît en effet essentiel que cette dernière ne soit par arbitraire ou sujette du pouvoir exécutif. C’est un souci qu’il exprime dès 1818 et qui en fait un des auteurs administrativistes les plus libéraux. Là où beaucoup se contentent de reconnaître le pouvoir de l’administration sur le contentieux administratif, Cormenin cherche déjà à fonder une justice disposant de tous les caractères qu’il juge indispensables à ce qu’il appelle une « bonne justice » (par exemple, Cormenin, 1834, p. i). Lorsqu’il pose la question de l’utilité des tribunaux administratifs, il répond sans hésitation par l’affirmative. Mais il ajoute immédiatement : des tribunaux indépendants et inamovibles. Il faut que ces tribunaux présentent quasiment les mêmes garanties que les juridictions civiles, même s’il reconnaît que la juridiction administrative ne sera jamais aussi régulière que celle des tribunaux (par exemple, Cormenin, 1818, p. 92)27.

En 1818, cette position n’est pas isolée. Louis-Marie s’inscrit dans un mouvement à la fois politique et doctrinal. De nombreux hommes réclament en effet une libéralisation de la justice administrative, principalement à travers l’inamovibilité des membres du Conseil d’État et la mise en œuvre de garanties procédurales. Il s’agit de défendre ce que Jacques Chevallier a appelé la « thèse quasi judiciaire » de la justice administrative. En un mot, conserver la justice administrative mais en créant un tribunal administratif indépendant (Chevallier, 1970, p. 97). Cormenin est, en doctrine, l’un des principaux défenseurs de cette thèse aux côtés de Macarel. Or on sait grâce à Macarel que les deux hommes communiquent. Au fond, il ne s’agit donc pas de priver le roi d’un Conseil d’État qui le soutiendra dans sa tâche administrative et législative. En revanche, le Conseil d’État ne peut demeurer juge administratif, ou du moins pas sans une réforme importante. Pour les administrativistes, le nom de Cormenin reste pendant longtemps attaché à la défense d’une justice administrative plus libérale. Dès 1830, lorsqu’il formule une proposition similaire, Henrion de Pansey reconnaît que son sentiment est « celui du jurisconsulte d’un mérite éminent [Cormenin] qui a, le premier, attaché son nom aux destinées administratives » (Cotelle, 1830, p. 66).

Cependant, en 1818, les administrativistes ne sont pas les seuls à se pencher sur la question de la justice administrative. C’est en réalité du côté des hommes politiques que se trouvent les plus virulentes réclamations contre le Conseil d’État. Dès 1818, les libéraux et les ultras s’associent dans la critique d’une institution perçue comme le bras armé d’un pouvoir royal qu’ils cherchent à affaiblir. Par exemple, le 3 avril 1818, on peut entendre le député ultra Villèle s’exclamer devant les députés : « Que les conseils de préfecture et le Conseil d’État cessent de prononcer sur nos intérêts les plus précieux, ou donnez-nous la garantie promise par la Charte de l’inamovibilité de ces juges » (Mavidal, Laurent, 1871, p. 618). Le 22 avril 1818, c’est au contraire un député de l’opposition libérale, Dupont de l’Eure, qui dénonce l’amovibilité anormale des membres du Conseil (Mavidal, Laurent, 1872, p. 218-219).

À la lumière de ces éléments, le parti retenu par Cormenin peut surprendre. En effet, si l’on se place sur le terrain politique, notre auteur a peu de raisons en 1818 de dénoncer l’amovibilité des juges administratifs. Membre du Conseil d’État, Louis-Marie est surtout proche des Bourbons. Il a reçu le 11 avril 1818 le titre de baron héréditaire et s’est choisi comme armoiries des symboles de fermeté, de constance et de loyauté28. L’année suivante, le roi lui-même appose sa signature sur son contrat de mariage (Mirecourt, 1858, p. 30). De façon générale, notre auteur, sans être un ultra, n’est pas considéré comme un libéral ou un opposant au gouvernement royal. Il semble plutôt devoir être considéré comme un légitimiste (Lauba, 2024, p. 11). Comment alors interpréter cette prise de position ? Trois pistes peuvent être évoquées et ne s’excluent pas mutuellement. Premièrement, il faut se rappeler qu’en 1818 Cormenin est membre du Conseil d’État en tant que maître des requêtes. Lucide, l’auteur a conscience que, pour que la justice administrative soit acceptée, il faut lui donner les garanties qui le permettront (Jacquemet-Gauché, 2024, p. 214). Reste que cela reviendrait à soutenir les positions des opposants au gouvernement qu’il soutient. Deuxièmement, Cormenin tient à son rôle d’expert. Il a plusieurs fois l’occasion de rappeler qu’il ne pose « qu’une thèse de droit, une thèse de publiciste » dans toutes ses productions, même au plus fort de ses engagements politiques (Cormenin, 1836, p. 280). Il parviendrait donc, en dépit du contexte politique et de ses propres opinions, à formuler une recommandation fondée uniquement sur l’analyse minutieuse des faits. Troisièmement, on peut aussi penser que notre auteur est sincèrement libéral et que cette conviction l’emporte sur ses attaches politiques passagères.

En réalité, l’auteur apparaît convaincu du fait que le libéralisme a tout à fait sa place dans le gouvernement de la Restauration et que le gouvernement comme le justiciable peuvent sortir grandis d’une amélioration de la justice administrative « parce que la puissance des princes y est fondée sur l’amour des peuples » (Cormenin, 1818, p. 14). C’est donc une sincérité libérale (au sens du libéralisme étatique) qui ne contrarie pas ses opinions politiques car elle vient soutenir le gouvernement royal sur le terrain même où il est attaqué, tout en lui apportant l’expertise juridique d’un membre du Conseil d’État. Et c’est là que réside le talent de Cormenin : parvenir malgré un exercice d’équilibriste politiquement complexe à imposer une opinion reconnue et saluée chez les administrativistes.

Conclusion

Au fond, Cormenin mérite-t-il les reproches qui lui sont faits ? Sans doute, puisque ses opinions et ses retournements sont légion. Mais l’inconstance n’est pas l’opportunisme. Cormenin le prouve en changeant d’opinion sans renier ses principes fondateurs. Son inconstance relèverait alors davantage d’un entêtement fondé sur une logique dont il a décidé de se faire le champion dès le début de sa carrière. Entêtement qui, sans nécessairement révéler un esprit médiocre, l’éloigne toutefois de réflexions qui viendraient enrichir sa pensée et l’enferme dans des schémas convenus. Il faut bien le reconnaître, l’apport théorique de son œuvre est limité. Mais un « grand auteur » est-il nécessairement un auteur ayant fait école ou ayant imposé une doctrine (Richard, 2021) ? L’œuvre du nôtre n’est en tout cas pas dénuée d’intérêt, loin de là. Si l’on peut reconnaître avec lui qu’il n’a été qu’un « tailleur de pierres et […] maçon » (Cormenin, 1818) dans le grand édifice que les architectes du droit administratif ont bâti après lui, il faut également concéder que même les meilleurs architectes ont besoin de matériaux de qualité pour élever des constructions solides. En rassemblant les règles de son époque, en captant les enjeux du droit administratif et en les faisant dialoguer avec les idées de son temps, Cormenin a joué ce rôle. Et il l’a fait en restant fidèle aux principes et à la ligne de conduite qu’il s’était fixés. N’en déplaise à ses détracteurs, Cormenin n’était donc pas dénué de cohérence, ni de sincérité. Seulement, ces mêmes lignes qui lui ont permis d’asseoir sa renommée d’administrativiste l’ont condamné comme homme politique. Peut-être à tort dans les deux cas. Le conseiller d’État n’a sans doute pas fondé le droit administratif, comme le député n’a sans doute pas trahi tous les gouvernements.